项目报告

（一）“集体建设用地建设租赁住房”政策的发展、不足与应对

1、集体经营性建设用地的来源和规模

首先，再次明确定义：集体经营性建设用地是指“具有生产经营性质的农村建设用地”，包括农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业等所使用的农村集体建设用地。显然，经营性建设用地是归属集体所有，并且拥有营利特点。考究其来源，总的来说有三个大的方面：一、原有集体建设用地；二、根据土地利用规划新增的集体建设用地；三、盘活闲置宅基地或利用村民自愿有偿退出的宅基地为集体建设用地。此外，还可以通过重新规划废弃集体公益性建设用地为经营性建设用地等少数方式获得集体经营性建设用地。
根据第三次全国国土调查主要数据，我国建设用地总量为约6.13亿亩，其中农村集体经营性建设用地存量大约在3000万到5000万亩之间。一般认为，我国集体经营性建设用地的分布情况较为广泛，具体而言，其分布具有一定的地域特征，存在于城乡结合部、工业园区周边以及经济发展水平较发达的农村地区。通过网络获悉也得知，对于全国而言，东部地区分布较多，中西部分布较少。
来源上，集体经营性建设用地的增减途径长期保持稳定；规模上，据了解，2013年左右全国集体建设用地面积为约3.1亿亩，相比全国的集体建设用地面积规模同年增长幅度较大，中央披露的有关经营性建设用地的总量变化的信息较少，但根据部分学者研究表明，2013年左右集体经营性建设用地规模在4200万亩左右，近年来其变化幅度并不大。从这两个方面来看，集体经营性建设用地入市的情况变化并不大，但自该政策兴起以来着实也取得了一定成效。

2、集体经营性建设用地有关政策的发展

最早在20世纪80年代初，相关土地政策开始试点，允许农村集体经济组织利用闲置土地进行建设，但其限制条件较多。1982年《宪法》修订，首次提出了“城市土地国有，农村土地集体所有”的所有权分配形式，但是此时还不允许土地入市流转。1984年前后进行农村改革和城市改革，系列政策下放了集体建设用地审批权，首次让集体建设用地有了经营属性。1896年《中华人民共和国土地管理法》正式颁布，明确了土地的所有权和使用权分离原则，此时的国有土地已经被允许进入市场，而集体土地还不能成为生产要素。1988年修宪，删除了“禁止土地出租”的规定，允许土地使用权依法转让。同一时期，土地管理法第一次修改，明确了国有土地能有偿使用，集体土地使用权也能依法转让。
在1990年到2010年期间可以说是相关政策的发展阶段，在这个时期租赁住房市场和集体经营性建设用地都获得了许多新的发展契机。1992年《国务院关于发展房地产产业若干问题的通知》首次确定了集体所有的土地必须先被征用为国有土地后才能入市，使用权才能被出让。1998年《中华人民共和国土地管理法》迎来第二次修改，但此次修订并没有解开集体土地经营流转的限制，反而强化了“农村集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设”的规定。另一方面，1999年左右，政府为了满足住房市场需求，开始探索多种方式增加住房供应，其中包括鼓励农村集体经济组织通过合法途径利用集体土地建设租赁住房，虽然这时候“集体建设用地建设租赁住房”没有正式试点，也没有正式的相关政策出台，然而这个时间段可以看出有关政策的萌芽和进步，一步步地为该政策的落地创造条件。2000年初，部分地区开始试点农村集体经营性建设用地入市，作为生产要素同其他个人或企业合作，开发租赁住房项目，一致后来2009-2010 年在上海和北京的相关试点取得顺利进展。2004年《中华人民共和国土地管理法》再次修订，虽然此次修订仍然坚持了集体土地不能直接入市的规定，但在同一时期不少地方政府已经开始摸索集体经营性建设用地流转的新模式。2007年，城市化向前推进，住房、租房市场发展，政府重视租赁市场的供应，为“集体经营性建设用地建设租赁住房”政策形成埋下了重大契机。2008年，中央政府又实施了一系列措施，刺激保障性租赁住房的建设。于是在各方条件作用下，上海和北京的先行试点正式启动。
2010年以后，相关土地和租赁住房政策相继完善，开始强调土地的集约化利用，提高土地资源利用效率。同时，为了稳定租房市场，地方和中央出台了相关法规和指导意见，推动租赁市场可持续健康发展。此外，政策的发展也离不开相关企业和投资人士的参与，房地产开发商，投机机构，运营商等多方参与量提高，租赁住房产品规模和质量也逐步提升。
一直到2017年8月28日，国土资源部与住房城乡建设部联合印发了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，正式启动了利用集体经营性建设用地的试点工作，北京、上海、广州等13个城市被纳入首批试点名额。在向前推进一点，同年7月18日，住建部等九个部门联合印发了《关于在人口净流入大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，提到了“按照国土资源部、住房城乡建设部的统一工作部署，超大城市、特大城市可以开展利用集体建设用地建设租赁住房工作”。2017年9月26日，国土资源部在湖北武汉召开相关工作会议，部署试点工作；2019年1月1日，自然资源部办公厅和住房和城乡建设部办公厅联合印发了《自然资源部办公厅住房和城乡建设部办公厅关于福州等5个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案意见的函》（自然资办函〔2019〕57号）；2019年8月26日，《中华人民共和国土地管理法》修正案通过，更改了集体经营性建设用地流转入市的规定，为其提供了明确的法律保障。
至今，诸如2020年11月3日《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》等文件都提及了“集体建设用地建设租赁住房”，以及“扩大保障性租赁住房供给”等内容。集体经营性建设用地入市，成为生产要素建设保租房已然成为推动住房市场发展，满足人民住房需求，为村集体增收，促进乡村振兴和城乡融合发展的一大助力。

3、相关政策措施落实现状中的不足

集体建设用地建设租赁住房政策提出以来，尽管取得了可观成效，然而仍不能避免一些弊端，包括政策规划，融资管理，利益分配，监管机制，地区差异等多个方面仍然存在不足。
从规划层面来看，由于一般认为可利用的集体经营性建设用地都存在于城乡结合部、工业园区周边以及经济发展水平较发达的农村地区，所以导致项目选址时出现困难，部分选址周边配套设施不完善，或者远离租赁需求旺盛的区域，使资源利用效率大打折扣。在我们小组的实践走访中，所访谈的派米雷未来社区也难以避免配套设施不完善的问题，当然，设施问题仍然可以在项目建成后不断完备。其次，规划上还存在规划周期长，导致规划滞后，供求不相应的情况。这种弊端理应尽力避免，以防造成土地资源浪费或经济收益降低。
在政策法规层面，虽然中央和地方已经出台了从建立健全到监督完善的一系列政策，但集体经营性建设用地的法律地位和权属关系尚未完全明确，于是可能导致实际操作中可能出现违法、违规的风险。例如物权法相关部分并没有为集体经营性建设用地“正名”。此外，有关土地使用权的登记程序虽然比较完善，但实践中操作流程较长，可以得到简化，提高效率，并明确责任义务范围，降低项目的政策风险。
总融资管理方面看，该项政策落实过程中的融资渠道偏向于单一，其资金的主要来源是直接的集体经济组织或政府补助。原因在于集体土地产权边界尚未明确，相对于其他项目不仅存在风险，而且项目盈利周期长，难以获得可观回报，于是虽然政府鼓励金融机构等社会融资参与其中，但社会主体的积极性不高。此外，各级政府的土地、财税优惠有限，执行力度还需加强，这些都一定程度上存在不足。
利益分配机制上，由于整个集体建设用地建设租赁住房项目牵扯到村集体，政府，企业，农民个人，投资商等多方利益主体，合理分配收益难免成为难题。部分地区的分配机制仍不够规范、明确，容易导致各主体间分配不均。其中特别需要注意的是村集体经济组织利益的权衡，其收益属于集体，应当对土地实施“同价、同权”，作为生产要素合理分配。在村集体一端，其收益来自于集体，也应归属于集体，再而也不能忽视村集体成员间利益分红问题，否则容易产生村民内部矛盾。
监管机制的建立健全，服务体系的完善是很多社会问题所需要加强的方面，在集体建设用地建设租赁住房政策方面也是如此。监管部门的监管力度应当持续提高，避免实践中安全隐患、违章建设等情况发生。
地区差异问题上，不同地区的政策施行力度不同，效果上存在差异，普遍看来，超大、特大城市的执行较为顺利，而在稍微欠缺发达的城市、地区，该政策落实的项目的进展就会放缓，甚至部分项目停留在了“文件阶段”。地区发展的差异也为政策推行带来了挑战。

4、解决相关问题的可能举措与建议

总体而言，要解决政策落实中存在的种种问题，就要进一步完善相关法律法规，提高政策扶持力度，优化利益分配结构，加强监督与服务体制，继续摸索城市、地区适配度，开发集体经营性建设用地的利用潜力，做好供求适配。
首先，从法律层面应当完善对集体经营性建设用地的划分，明确经营性建设用地的权属关系和法律地位界限，为交易、合作提供法律保障。同时扩大行业内政策宣传，提高社会融资的参与度。另外，应当适当提高政策支持，完善激励机制，调动各方参与积极性，从长远上获取收益。同时，这还有利于政府从“土地财政”向“税收财政”转型。
利益分配机制的构建和监督机制的完善也尤为重要。利益分配不仅可以参照相关土地法律法规的适用，还可以设立中立主体，在分配中调解矛盾。当然，监督机制的健全也更有利于利益合理分配的实现，完善监管体系还有利于保障村集体中各个成员的利益，从而助力于乡村经济水平和人民生活水平提升，促进整体的乡村振兴。
社区管理与运营方面首先与项目选址挂钩，政策在落实中要保证信息公开，渠道畅通，从而项目既能更加定位到市场需求，住房主体也能更有效地被项目吸引，实现双赢。同时各地区在落实政策时应当有序进行，了解地方差异，不急于求成，不生搬硬套，以效率为准绳寻找适配自身的发展出路。
“集体建设用地建设租赁住房”的政策同具创新性和优越性，做好宣传，落实每一个环节。只有这样，才能更进一步地推动社会经济稳步发展，促进乡村振兴。

（二）相关之住房、土地问题的解析

有关“集体建设用地建设租赁住房”的相关政策、问题繁多，其中最为重要的是保障性租赁住房政策和宅基地管理政策，以下对此简单延申。

1、保障性租赁住房相关问题

与保障性住房的实施要求有所不同，保障性租房是为了解决新市民、青年人等群体住房困难问题而推出的一项政策，其户型面积通常小于70平米，租金低于同地段同品质的市场，并且还可以附加享受各个地区的人才住房福利条件。唯一要求是由各城市人民政府合理确定的准入、退出条件。例如上海市松江区的住房条件和优惠政策：“申请的人才应与用人单位至少签订二年以上劳动合同，本人、配偶及未成年子女在松江无产权住房且个人在松江自行租房”，并且经认定的优秀人才在本市无产权住房且个人在区外自行租房的，可按减半原则补贴。
保租房的目的显然，一是帮助新市民、青年人等群体解决住房困难问题，缓解住房压力，与此同时，其也能成为为城市留住人才，推动总局发展的动力之一；二是利用闲置土地资源，提高土地利用效率。
保障性租赁住房的土地来源主要是利用集体经营性建设用地，企业、事业单位自有闲置土地，存量闲置房屋等。本着“谁投资，谁所有”的原则，利用集体经营性建设用地建房的公司、企业当然地成为所有人，而村集体提供的土地等生产资料使其也能成为共有人，同样能够参与后期运营和收益分红。在政策支持这一端，保租房享有土地支持，简化审批流程，资金补助，降低税费负担等优势，总体而言，保租房的发展得到了充分的保障。
据统计，截至2021年1至9月，全国已有72万套保障性租赁住房开工，完成投资775亿元人民币，占全年计划的76.9%。而在2022年，40个重点城市计划筹集建设保障性租赁住房的数量是190万套（间），相比2021年的93.6万套（间），任务量翻了一番。由此可以看出，政府在保障性租赁住房方面的投入和建设力度持续加大。随后，据媒体报道：“截至 2023 年底，‘十四五’周期过半，2021年至2023年全国预计筹集保障性租赁住房约 564万套（间），重点一二线城市基本进入保障性租赁住房大量入市供应阶段。”单从租房市场来看，保租房的需求仍然较高，租赁住房市场还会有可期的机遇。
固然，保租房的落实也会遇见一些瓶颈，如：保租房的建设运营都需要较高的前期投入，其回报周期长；监管措施相应需要得到加强，保障政策的公平性和高效性；社区配套设施不足影响租房主体的积极性等。需要解决这些问题，就需要政府等多个有关部门协调、配合，实现政策创新，提高政策落实水平，保障开发水平、经营水平、服务水平稳步提升。
保租房作为我国住房保障体系中重要的组成部分，随着政策的不断完善和落实，其不仅能够促进“租购并举”局面的形成，还能督促集体建设用地利用效率的提升，最终得以实现住房市场稳定发展，多方参与主体合作共赢，人民逐渐实现共同富裕的前景。

2、宅基地相关问题

宅基地从本质上来说是为了保障人民生活的一项福利政策，农民保有宅基地，可以用其修筑住宅，而无需缴纳土地费用。概括的说其特点，主要在三个方面：集体所有，成员使用，无偿取得。长期以来宅基地改革伴随着土地改革不断向前发展、推进。
宅基地的管理、审批、撤销等由民法典和土地管理法等法律法规规定，其严格按照“一户一宅”落实。申请宅基地需要满足条件，并且通过农户申请，村组审核，乡镇审批等程序才能实现。在土地流通上，宅基地主要在村集体组织内部进行，可以进行出租或转让，但不得破环“一户一宅”标准。宅基地的继承比较特殊，由于其所有权归属于集体，但我国原则适用“房地一体化”管理，因此继承过程中继承了宅基地上的房屋的，宅基地的使用权也能被继承。反之则不能单独继承宅基地。此外，通过法定程序，宅基地可以被收回，可以有偿退出。目前为了拓宽农村土地的集体使用范围，也鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。退出、收回的宅基地可以成为集体经营性建设用地投入市场，产生集体收益。
早在改革开放初期，我国就已经对宅基地的使用权有了较为明确的保护，到党的十八大后，宅基地改革进一步深化，提出了“三权分置”的政策，并规范了宅基地的流转和抵押。近年来宅基地的政策创新，改革试点仍在有序进行，重点包括延长土地承包试点，鼓励有偿自愿退出，盘活闲置宅基地等方面。至2023年，中央再次强调农村深化改革，统筹推进农村承包地、宅基地、集体经营性建设用地的“三块地”改革。未来宅基地改革更有倾向于城乡融合化发展，以及如集体经营性建设用地般入市，参与流转的方向。其具有不小的潜力，有利于在新时代为打造富强民主文明和谐美丽的乡村作出贡献。
最后总结宅基地改革中遇到的困难和可能解决途径：宅基地改革存在的问题主要是长期难变的“硬骨头”，包括了历史援引遗留的土地确权问题，还有一户多宅和超标建房的监管问题，宅基地闲置浪费问题，宅基地征收、流转中的农民权益保障问题等。解决宅基地问题是一个艰难的过程，但仍然需要政府、监管部门、村集体等多方共同、持续努力。在政策方面不断完善创新，推进成功试点政策进一步宣传实施；经济方面，促进城乡融合发展进度，为村集体增收，为乡村创造发展机遇，提升包括宅基地在内的土地利用价值，开发乡村产业，促使土地转型升级；管理方面，严格落实相关政策程序，以人为本，保障人民基本权益；同时还应继续完善确权、监督、推广等多项工作，落实中央和地方政府及各部门的指示，努力实现乡村振兴。人民生活所需，政策发展所指。保障性租赁住房，集体土地管理等政策不断深入百姓之心。租房社区也不断改型升级。未来将会发展出“租购并举”，供需相称，发展共享的新格局。